Заключение экспертов на проект закона об организации МСУ в системе публичной власти

Постоянная комиссия по развитию институтов гражданского общества Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Комиссия) рассмотрела проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» № 40361-8 (далее – Законопроект). 

Местное самоуправление является, в соответствие с Конституцией Российской Федерации, одним из ключевых институтов, обеспечивающих реализацию народом своей власти. Его развитие в логике повышения качества решения вопросов местного значения в интересах и с активным участием населения представляется совершенно необходимым. Важное условие этого развития сформулировал в своем послании от 15 января 2020 г. Президент России: «…полномочия и реальные возможности местного самоуправления – самого близкого к людям уровня власти – могут и должны быть расширены и укреплены». Именно это обеспечит действительную реализацию целей и задач функционирования единой системы публичной власти в России. 

Поэтому Комиссия с участием привлеченных экспертов проанализировала Законопроект, в том числе с учетом позиции Президента, на предмет влияния предлагаемых изменений в организации и функционировании местного самоуправления на усиление или ослабление его реальных возможностей в обеспечении самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также обеспечения доступа граждан к государственным и муниципальным услугам для реализации личных, социальных и политических прав. По результатам проделанной работы Комиссия утвердила настоящее экспертное заключение.

Ключевые новации законопроекта заключаются в изменении территориальной организации местного самоуправления (далее – МСУ) в унифицирующем направлении (полная ликвидация поселенческого уровня) и подходе к определению полномочий органов МСУ. При этом положения законопроекта, касающиеся непосредственного осуществления населением МСУ и участия населения в осуществлении МСУ, мало изменились в сравнении с действующими нормами 131-ФЗ. Крайне необходимо внести в Законопроект дополнительные меры по формированию организационно-правовой среды для повышения эффективности соответствующих форм участия населения. 

Исходя из приоритета обеспечения прав человека на участие в принятии решений, особенно там, где такое решение опирается на непосредственные нужды и интересы людей, проживающих в конкретном месте, а также для равной доступности услуг, получаемых гражданами от органов публичной власти для полноценной реализации ими социальных, политических и личных прав, Комиссия обращает внимание на риски реализации этих прав, которые возникают из-за предлагаемых Законопроектом нововведений. Эти риски могут быть сняты внесением изменений в текст Законопроекта, расширением и конкретизацией переходных положений, а также гарантиями разработки дополнительных норм в иных нормативно-правовых актах. 

По мнению Комиссии необходимо сохранить принцип разнообразия территориальной организации МСУ, усилить гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, обеспечить неухудшение доступа жителей к государственным и муниципальным сервисам и услугам в период возможных преобразований:

• недопустима поспешная кардинальная реформа МСУ без всесторонней проработки со специалистами и широкого публичного обсуждения в ходе необходимых стадий принятия Законопроекта и выработки оптимальных способов формирования органов МСУ, полномочий, их финансового и кадрового обеспечения, гарантий права населения на осуществление МСУ;
• необходимо обеспечить непосредственное участие населения в решении вопросов жизнеобеспечения (включая природоохранные, организационно-территориальные, социальные и др.), имеющих сугубо индивидуально-территориальную специфику, что требует не только сохранения формата поселений как возможных территориальных формализаций местных сообществ, но и выработки более эффективных форм непосредственного участия и учёта их мнения, таких как местные референдумы и сходы граждан;
• необходимо учесть, что поскольку вопросы местного значения должны решаться на том уровне МСУ, на котором их решение оптимально, многолетняя практика доказала эффективность решения ряда базовых вопросов местного значения именно поселенческим звеном, с учетом особенностей территорий;
• недопустима полная ликвидация поселенческого уровня МСУ только заменой местных органов власти на институт старост, подавляющее большинство которых не может и не сможет обладать надлежащим уровнем компетенции и опыта для эффективного участия в решении вопросов местного значения. При неоплачиваемой деятельности на них возлагается высокая ответственность за достижение неконкретных результатов при полном отсутствии соответствующих финансовых, кадровых и иных ресурсов;
• неубедительны и нуждаются в детальном обосновании аргументы о безусловной эффективности и сокращении расходов на МСУ при полной ликвидации поселенческого уровня. Они опровергаются результатами состоявшихся преобразований во многих регионах;
• необходимо компенсировать тот территориальный отрыв жителей многих сельских и городских поселений от места предоставления услуг и места принятия административных решений, который несёт ликвидация поселенческого уровня МСУ;
• необходимо предусмотреть механизмы сохранения представительства населения малонаселенных территорий в представительных органах укрупненных муниципальных образований;
• необходимо обеспечить в заключительных и переходных положениях Законопроекта положения, обеспечивающие как минимум, неухудшение положения населения в доступе к услугам и сервисам на период преобразований – с необходимыми федеральными гарантиями против своеволия властей субъектов РФ;
• крайне актуально наделение конкретного федерального органа исполнительной власти полномочиями по формированию и реализации государственной политики в сфере местного самоуправления и защиты права населения на его осуществление. Для обеспечения оптимальности правового регулирования и его реализации на практике необходимо, в т.ч. с участием Государственного Совета Российской Федерации, определить концепцию государственной политики в данной сфере с дорожной картой по магистральным направлениям её реализации с тем, чтобы обеспечить качественный процесс реформирования МСУ, в том числе в процессе реализации положений законопроекта в случае принятия;
• также представляется важным сохранить конституционную конструкцию «вопросы местного значения».

Предложения по доработке текста Законопроекта

1. Ликвидация поселенческого уровня территориально отрывает жителей многих сельских и городских поселений от места предоставления этих услуг и места принятия административных решений (административного центра).

Предложения:

• Предусмотреть в Законопроекте гарантии создания в населенных пунктов территориальных органов местной администрации при соблюдении определенных условий (например, создание таких органов в обязательном порядке в населенных пунктах городского типа и рабочих поселках с относительно высокой численностью и плотностью населения, которые ранее были центрами поселений; также предусмотреть обеспечение электронной доступности (в т.ч., с помощью консультанта) подготовки обращений в органы местного самоуправления или создания в населенных пунктов отделений МФЦ);
• Предоставить жителям населенных пунктов на переходный период право выбора городского или муниципального округа, в состав которого они хотели бы войти. Предусмотреть для этого облегченные процедуры и механизмы (например, через сход и обращение в органы власти субъекта РФ).

2. Изменение границ муниципальных образований.

Согласно п. 6 ст. 12 Законопроекта изменение границ муниципальных и городских округов осуществляется с согласия населения муниципальных и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных и городских округов. Это фактически означает, что депутаты и администрация могут принять решение о перенарезке территории МО, по каким-то исключительно своим соображениям, без учета мнения местных жителей. Тем более что от данной территории или экс-поселения в составе представительного органа городского или муниципального округа может и не быть ни одного местного жителя.
Предложение: предоставить сходу местных жителей право вето на подобные решения.

3. Местный референдум.

Согласно ст. 42 Законопроекта местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.

Предложение: допустить возможность проведения местного референдума в пределах части территории муниципального образования (а не только на всей его территории), например подответственной определенному территориальному органу (п. 2 ст. 42), поскольку местный референдум может быть инициирован по достаточно широкому спектру вопросов местного значения с весьма локальной проблематикой.

4. Сход граждан.

Статьей 44 Законопроекта сход граждан предусмотрен только по вопросам самообложения и выдвижения кандидатуры старосты в сельском поселении.

Предложение: расширить круг вопросов, решаемых на сходе.

В п. 4 ст. 44 Законопроекта предусмотрено, что сход правомочен при численности участников не менее половины жителей, обладающих избирательным правом. Это явно завышенная норма, особенно для сельской местности, где значительная часть избирателей хотя и зарегистрирована там, но давно не проживает по месту регистрации.

Предложение: сократить норму до 1/3, либо ввести гибкую норму. Предусмотреть возможность заочного и дистанционного (электронного) участия.

5. Опрос.

В п. 11 ст. 46 Законопроекта указано, что результаты опроса носят рекомендательный характер. Полагаем, что фактическое отсутствие правового результата по итогам проведения опроса населения муниципального образования снижает заинтересованность населения в жизнедеятельности муниципального образования.

Предложения: предусмотреть, что наличие в большинстве высказываний, полученных по результатам опроса отрицательного отношения к инициативам по вопросам местного самоуправления, не дает основания органам местного самоуправления принимать положительного решения по инициативе, ставшей предметом проведения опроса населения муниципального образования.

Согласно Законопроекту, жители могут быть инициаторами опроса, только если он касается поддержки инициативного проекта. Во всех остальных случаях опрос может быть инициирован только органами МСУ или органами государственной власти.

Предложение: снять это ограничение.

В п. 9. ст. 46 Законопроекта установлено, что для проведения опроса может быть использован официальный сайт муниципального образования.

Предложение: дополнить возможностью использовать для этого сайты Госуслуг, избиркомов, Российской общественной инициативы.

6. Публичные слушания.

В п. 11 ст. 47 Законопроекта установлено, что результаты публичных слушаний, общественных обсуждений подлежат обязательному рассмотрению представительным органом муниципального образования при рассмотрении проектов муниципальных правовых актов. Полагаем, что фактическое отсутствие правового результата по итогам проведения публичных слушаний населения муниципального образования снижает заинтересованность населения в жизнедеятельности муниципального образования.

Предложения: предусмотреть, что наличие в большинстве мнений, полученных в ходе проведения публичных слушаний, отрицательного отношения к инициативам по вопросам МСУ, не дает основания органам МСУ принимать положительного решения по инициативе, ставшей предметом проведения публичных слушаний.

Согласно .1. ст.47 Законопроекта публичные слушания могут проводиться на всей территории муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения с участием жителей муниципального образования. Данная формулировка очень размыта.

Предложения: конкретизировать основания проведения публичных слушаний, уточнить понятие «территория муниципального образования» (означает ли это проведение публичных слушаний в каждом населенном пункте). По идее слушания по проекту акта, который касается жителей всей территории муниципального образования, должны быть проведены в каждом структурном территориальном подразделении администрации, а если проект касается только какого-то определенного территориального подразделения, то на его территории.

7. Собрание граждан.

Согласно ст. 48 Законопроекта собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Предложение: дополнить норму указанием, что инициировать собрание граждан могут старосты и депутаты, избранные от данной территории.

8. Инициативный проект.

Из рассмотрения инициативных проектов фактически полностью исключены депутаты.

Предложение: все инициативы должны проходить через коллегиальный орган (комиссию, рабочую группу), созданный на паритетных началах между администрацией и представительным органом (причем в неё обязательно должны входить депутаты). Также желательно, чтобы депутат, который избран от данной территории, публично представлял свое мнение (заключение, отзыв) на данный инициативный проект. Кроме того предлагается добавить норму о том, что граждане могут вносить свои предложения в инициативный проект и через старост, и через территориальные органы МСУ, а не только напрямую в местную администрацию.

9. Староста.

В п. 8 ст. 50 Законопроекта установлено, что гарантии деятельности и иные вопросы статуса старосты сельского населенного пункта могут устанавливаться нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Передача на уровень органа МСУ установления гарантий к деятельности старосты сельского поселения снижает эффективность данной формы непосредственного участия населения в МСУ. Отсутствие на федеральном уровне требований к гарантиям независимости осуществления старостой сельского поселения своей деятельности дают возможность устанавливать такие требования к должности и деятельности такие требования, которые не будут обеспечивать ему необходимой защиты при осуществлении его деятельности.
Предложение: закрепить в Федеральном законе гарантии осуществления деятельности старосты сельского поселения, предусматривающие исчерпывающие основания по избранию и снятию с должности старосты сельского поселения. А именно, установить требования к образованию, опыту работы, требования к согласованию с населением административного образования кандидатуры старосты, а также снятия его с должности».
Предусмотрено, что старосты могут быть назначены только в сельских населенных пунктах, но кроме них существуют населенные пункты, имеющих другой статус: рабочие поселки, поселки городского типа, дачные поселки.

Предложение: предусмотреть назначение старост и в таких населенных пунктах.

10. Правотворческая инициатива граждан.

Глава 5 Законопроекта «Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления» не предусматривает такую форму участия граждан как правотворческая инициатива, при том, что в настоящее время она существует и используется.
Предлагается сохранить правотворческую инициативу граждан.
Дополнительно Комиссия предлагает следующие положения, усиливающие возможности реализации прав граждан

1. Пп. 11, 12 ст. 19 Законопроекта предусматривается, что в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом соответствующего муниципального образования, выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации. Комиссия полагает, что наличие такого положения в законодательстве позволяет органам государственной власти субъекта РФ необоснованно вмешиваться в полномочия органа МСУ в части установления порядка избрания главы муниципального образования.

Предложение: исключить пп. 11, 12 из ст. 19 Законопроекта.

2. Подп. 3 п. 1 ст. 21 Законопроекта допускает возможность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации. Комиссия полагает, что наличие такого положения в законодательстве позволяет федеральным органам государственной власти необоснованно вмешиваться в полномочия органа местного самоуправления в части влияния на решения главы муниципального образования, принятыми по вопросам местного значения, не связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий.

Предложение: исключить подп. 3 п. 1 ст. 21 или дополнить его формулировкой «при принятии решения по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий».

3. Подп. «б» п. 3 ст. 21 Законопроекта предусматривает в качестве одного из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов МСУ. Комиссия полагает, что наличие такого положения законодательства допускает возможность субъективного усмотрения при принятии решения об удаления в отставку. Норма не уточняет характер систематичности недостижения показателей, а также количество показателей, диапазон отклонений и значимость запланированных показателей, что позволяет принимать решения об удалении в отставку даже при незначительных отклонениях.

Предложение: исключить подп. «б» п. 3 ст. 21 или дополнить его критериями, уточняющими понятие систематичности, значимости показателей и диапазон отклонений от запланированных показателей эффективности».

4. Пп. 7, 8 ст. 41 Законопроекта предусматривают, что органы МСУ могут принимать решения о привлечении к социально значимым работам совершеннолетних трудоспособных жителей городских округов, муниципальных округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд. Комиссия полагает, что отсутствие в указанных положениях законодательства требований к условиям привлечения жителей муниципального образования к социально значимым работам может привести к злоупотреблениям со стороны органов МСУ при принятии решений о привлечении жителей муниципальных образований к такого рода работам.

Предложение: дополнить пп. 7, 8 ст. 41 Законопроекта, определив принципы и условия привлечения жителей муниципального образования к выполнению социально значимых работ.

Настоящее экспертное заключение утверждено на расширенном заседании Постоянной комиссии по развитию институтов гражданского общества Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека 17 января 2022 г.
 

Председатель Постоянной комиссии С.Г. Маковецкая.