О.Н.Кочева. Контрольная закупка услуг органов власти

Версия для печатиВерсия для печати

ЧТО ТАКОЕ ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА И КТО ТАКИЕ ПОТРЕБИТЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Государственная услуга – это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону. Выдача паспорта, пособия, регистрация в качестве безработного, регистрация недвижимости, регистрация СМИ, регистрация брака, предоставление субсидий, выписок, справок, информирование, консультирование, рассмотрение обращений, дача разъяснений и так далее и тому подобное. Список государственных услуг практически неисчерпаемый.

Потребители государственной услуги – это любой человек и юридическое лицо, имеющие право на получение той или иной государственной услуги. Кстати, предоставление разъяснений и консультаций по поводу своей деятельности – это тоже прямая обязанность органов власти, то есть тоже услуга. Поэтому каждый гражданин или организация в любой момент времени может стать получателем государственной услуги, просто обратившись за консультацией о порядке обращения в орган, к которому никакого отношения не имеет. 
 
ЧТО ТАКОЕ «КОНТРОЛЬНАЯ ЗАКУПКА» УСЛУГ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Качество исполнения государственных функций можно исследовать различными способами:

-        можно анализировать нормативные регламентирующие документы,

-        можно оценивать статистику, отчеты о деятельности, публикации в СМИ,

-        можно проводить опросы экспертов, анкетировать потребителей услуг, проводить фокус-группы,

-        можно специально собирать информацию о фактах нарушений,

-        можно проводить комплексные проверки, смотреть на работу органа власти изнутри, оценивать внутренние ведомственные документы,

-        и т.д.

Каждый из этих методов помогает исследовать с разных сторон и позиций разные составляющие процесса исполнения государственных функций.

Метод контрольной закупки в этом ряду позволяет оценить, прежде всего, качествоорганизации процесса предоставления государственной услуги с позиции рядового неискушенного потребителя. За рамками исследования остается все, что «за прилавком»: потребителю остается неизвестным как и почему принимаются решения – предметом для внимания является только непосредственное взаимодействие гражданина (организации) с органом власти и полученный результат.

Метод «контрольной закупки» или «анонимной закупки» относится к традиционным технологиям влияния потребительских организаций на продавца (изготовителя, исполнителя), оказывающего услуги потребителям. Суть метода состоит в проведении эксперимента по получению услуги (для потребителей в приобретении товара). При этом исследователь обращается за получением услуги анонимно, обладая правами «обычного покупателя» и не декларирует своих исследовательских целей. Он проходит все этапы получения услуги (от поиска информации о правилах, до получения результата) и фиксирует все свои впечатления от процесса получения услуги, проблемы, вопросы и пути их разрешения.
 
Организация, деятельность которой исследуется, не предупреждается об исследовании и не имеет возможности создать для исследователя «эксклюзивные» условия обслуживания или иным образом повлиять на достоверность результатов. Кроме того, контрольная закупка не требует специальной подготовки исследователей
.
 
 
ЗАЧЕМ КОНТРОЛЬНАЯ ЗАКУПКА

Цель контрольной закупки - фиксация и документирование всех нарушений прав и интересов потребителей государственных услуг, проблем, возникающих в процессе получения услуги (в виде официальных документов, переписки, фото, аудио и видеоматериалов).

Контрольная закупка нужна для того, чтобы влиять на изменение практики. Главная ее миссия - давать аргументы:

-         с ее помощью можно проверить свои опасения, например, о том, что орган власти нарушает закон, организует несанкционированные поборы, что инвалид не может получить услугу или что качество предоставления услуги в селе недотягивает до уровня города.

-   с ее помощью можно зафиксировать то, что всем уже известно – в Федеральной миграционной службе многочасовые очереди, в поликлинику в этом городе можно записаться только с 6-ти утра.

Сама по себе контрольная закупка как таковая без последующих действий не имеет смысла. Она должна быть составной частью какой-то кампании, судебного или административного разбирательства. Выбор методов кампании зависит от решаемой проблемы. Если закупка открывает глаза чиновникам, демонстрирует им то, о чем они просто не задумывались, но вообще-то в решении проблемы они сами и заинтересованы – например, лежачий больной не может получить паспорт, потому что нет такой процедуры – достаточно будет запустить внутриведомственное разбирательство. Если проблема известна, просто никто не хочет ее решать – нужно организованное общественное давление.

Сама по себе закупка представляет собой разновидность гражданского контроля, поскольку она не требует от закупщика специальных знаний: ему достаточно просто сыграть свою роль неискушенного потребителя государственных услуг, а полученной информации, как правило, оказывается достаточно для выводов о том, качественно или некачественно орган власти предоставляет свои услуги, соответствует ли его деятельность общественным интересам и запросам. И полученные выводы оказываются достаточно очевидны для того, чтобы требовать исправления всех недочетов.

Результаты контрольных закупок услуг органов власти также могут использоваться в качестве материала для более глубокого и широкого обоснования и исследования. Например, можно сравнить результаты и описание реального процесса с существующими нормативами и стандартами, выявить причины расхождения. Можно оценивать процесс оказания услуг с точки зрения эффективности и рациональности. Можно выявлять расхождения с предпочтениями потребителей услуги. Словом давать экспертную оценку всем вариантам отклонений и предлагать пути решения. В этом случае контрольная закупка будет считаться одним из этапов гражданской экспертизы.

Если предлагается внесение конкретных изменений в законодательство – результаты контрольной закупки могут выступать в качестве одного из аргументов для лоббирования законопроекта. Контрольные закупки можно использовать в качестве средствалоббирования интересов отдельных групп, например, лежачих больных или родственников заключенных и т.п.

Контрольная закупка может также не окончиться ничем. Мало просто назвать проблему и рассказать о ней всему свету.

Нужно иметь перечень требований или рекомендаций по решению проблем.
Нужно предъявить требования в письменном виде именно тому органу, который отвечает за решение проблемы.
Нужно добиться принятия этих требований и рекомендаций.
Нужно отслеживать исполнение договоренностей.

 
Если требований нет и если они не переданы в письменном виде в соответствующий орган (обратите внимание, именно в ответственный за изменение ситуации, а не Президенту и не в партию «Единая Россия», хотя и это может быть не лишним, в качестве составляющей кампании по организации давления на тот самый, ответственный за принятие решения орган, если он решать ничего не хочет) – вероятность того, что контрольная закупка окажется пустой затеей возрастает в разы.

 
ЧТО МОЖЕТ БЫТЬ ПРЕДМЕТОМ КОНТРОЛЬНОЙ ЗАКУПКИ

В силу того, что «контрольная закупка» потребительская технология – ее можно применять и использовать в отношении любых организаций, предоставляющих любые услуги: государственных и негосударственных, коммерческих и некоммерческих. Так, например, в Перми методом «контрольной закупки» в частных магазинах и киосках подростки закупали пиво, водку и сигареты, затем организаторы обращались по поводу нарушений к администрациям магазинов и в контролирующие инстанции.

В этой статье речь идет именно о контрольной закупке услуг органов власти, поэтому в качестве предмета контрольной закупки рассматриваются фактически сложившиеся правила и процедуры предоставления услуг организациями и органами власти.

Можно со всех сторон оценить работу отдельно взятого органа власти или ведомства. Например, взять Федеральную миграционную службу и оценить:

-         Как можно получить информацию по телефону по любому из направлений деятельности.

-         Можно ли получить ответ по электронной почте.

-         Вежливы ли сотрудники.

-         Комфортно ли для посетителей условий приема.

-         Каково содержание официального сайта.

-         Каково содержание и оформление информационных стендов.

-         Сроки получения ответов.

-         Продолжительность ожидания в очереди. 

-         Качество исполнения всех 10 видов функций.

-         Качество рассмотрения жалоб.

-         Наличие избыточных не предусмотренных нормативами требований к потребителям, заявлению, документам.

-         Удобство график приема посетителей.

-         И т.д. и т.п.

 
Можно оценить возможности получения государственных услуг в разных ведомствах и учреждениях с точки зрения одной дискриминированной группы (например, доступность учреждений для инвалидов колясочников, доступность услуги для жителей малых городов, доступность дистанционных услуг для тяжело больных, доступность информации для слабовидящих и т.п.).

 
 Можно оценивать один из параметров в нескольких органах власти:
-        Получение информации по телефону.

-        Обращение с письменным запросом.

-        Соблюдение стандарта комфортности.

 
 
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНЫХ ЗАКУПОК

Формы проведения контрольной закупки зависят от типа закупаемой услуги. Контрольные закупки могут проводиться посредством:

Наблюдение – когда потребитель услуги не вступает в непосредственное взаимодействие с представителями органа власти. Например, фиксация условий приема, содержания стенда, количества стульев в коридоре.

Эксперимент – когда потребитель обращается к представителю органа власти в любой форме (по телефону, письменно, на личном приеме и др.)

  
СПОСОБЫ ФИКСАЦИИ РЕЗУЛЬТАТОВ КОНТРОЛЬНОЙ ЗАКУПКИ

Основной способ фиксации информации – рабочая карта – таблица, в которой отмечаются результат закупки по каждому заранее определенному параметру с пояснениями закупщика. Рабочие карты могут включать как количественные параметры – время, наличие/отсутствие, так и оценочные показатели – важность для потребителя услуги этого оцениваемой характеристики.

Одновременно закупщик фиксирует результаты закупки документально (письма, официальные документы), с помощью фото, аудио и видеозаписи, распечаток телефонных переговоров, иных вещественных доказательств закупки.
 
ПРИМЕРНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ ДОКУМЕНТОВ, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИХ ВЫПОЛНЕНИЕ КОНТРОЛЬНОЙ ЗАКУПКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

 Агент «контрольной закупки» в обязательном порядке получает:

-        рабочую карту и инструкцию для ее заполнения,

-        сценарий прохождения процедуры «контрольной закупки»,

-        график и формы связи с куратором,

-        координаты для экстренной связи в случае возникновения непредвиденных обстоятельств,

-        примерное описание валидизационных свидетельств, которые он должен собрать для подтверждения осуществления «контрольной закупки»,

-        фиксированное время и форму передачи собранных и заполненных документов куратору.